济安金信｜让失能老年人老有所养！

在老龄社会中，最让人焦虑的是家中失(shī)能老人如何(hé)照护的问题，而作为失能老年人的家庭成员，他们从生理到心理(lǐ)，从工作到生活，从时间精力到家庭关系等，各方面的压力也会显著增加，“一人失能、全家失衡”是(shì)这种状况的典型写照。

有些老年人(rén)之所以会失能(néng)，是在年老、疾病、伤残等因素影响下，肌(jī)体的某些功能部分或(huò)全部丧失，从而导致(zhì)日常活动能力、认知能力、感知感(gǎn)觉能(néng)力、沟通能力都有所缺失或受到限制。一般来说(shuō)，失能老年人的(de)基本生活需(xū)求能否(fǒu)得到(dào)满足，直(zhí)接影响其晚年生活(huó)质量。那些失能后照护(hù)需求不能得到很好满(mǎn)足的老人，比起那些照护需求能够得到较(jiào)好满足的老人，其生存质量缺乏保障。正因如此，失能老年人照护是养老服务的刚(gāng)需，也是当下许多人对养老(lǎo)焦虑之所在。

近日，十四(sì)届(jiè)全国人大(dà)常委(wěi)会第(dì)十一次会议听取并审议了民政部部长陆治原受国务院委托所作的《推进养老服务体系建设、加(jiā)强和改进(jìn)失能老年人照护工作情(qíng)况的报告(gào)》。党(dǎng)的十八大以(yǐ)来，党中央对养老服务工作作出一系列决策部署，强调养老(lǎo)服务要重点关注失能等困难老年人的特殊需(xū)求。党的二十届(jiè)三中(zhōng)全会提出，“改(gǎi)善对(duì)孤寡、残障失能等特殊困难老年人的(de)服务，加快建立长期护理保险制度。”习近平总书记多次对包括(kuò)失能老年人照护在内的(de)养老服务工作作出(chū)重要指示和提出明确要求。李强总理等国务院领导同志，也就重点解决好老年人居家养老(lǎo)、就医用药、康(kāng)养照护等急难愁盼问题作出(chū)重要部署。各地区各部(bù)门贯彻党中央、国务院决(jué)策部署，将失能老年人作(zuò)为养老服务的重点(diǎn)人群，将失能老年人照护服务作(zuò)为养老服务的重要组成部分，加强组织领导，出台一系列相关政策文(wén)件和配套(tào)措施，不断加强和改进失能老年人照护工作(zuò)，真正做到老有所养。

一、失能老年人照护工作(zuò)的进展情况

1、在服务体系建设方面。各地优化(huà)养(yǎng)老机构照护服务供(gōng)给，加强护理型床位建设，截至2023年年底，我国820.1万(wàn)张机构养老床位中，护理型床位占比达58.9%，提前实现“十四五(wǔ)”规划要求的55%的目标。许多地方采取多种补贴办法(fǎ)鼓励(lì)养老机构集中收住失能老年人，探索将失智老年人纳入失能老年人照护一并考虑。普遍建立社区养老(lǎo)服务中心，将照护服务延伸(shēn)到失能(néng)老年人(rén)家(jiā)庭(tíng)。为符合条件的失能老年人设置家庭养老床位，由专业服务机构上门(mén)为居家的(de)失能老年人提供(gōng)康复、护理、换(huàn)药等“类机构”服务(wù)。截至2024年6月底，各地已累计建成28.27万张养老床位。聚焦居(jū)家生活照料、起居行(xíng)动、康(kāng)复护理等(děng)需(xū)求，开展困难老年人家庭适老化改造，促进失能老年人居(jū)家生活更加便利舒适。发展老年人助餐服务(wù)，推动解决包括失能老年人在内的就餐困难。推进医养结合服务供给，加(jiā)强失能老年(nián)人健康服务。支持(chí)养老机构提供医疗服务，鼓(gǔ)励医疗机构提供养老服务。截至2023年年底，全国共有(yǒu)“两证齐全”（具备医疗(liáo)卫生机构资质并进行养老机构备案）的医养结合机构7881家，床位总数约200万张。

2、在保障制度建设方面。各地加强养老服务设(shè)施(shī)建设，全国新建(jiàn)居住区(qū)达标配建养老服务设施比例从2018年(nián)的31.8%提高(gāo)到2023年(nián)年底的87.18%。民(mín)政(zhèng)部门(mén)不断(duàn)完善特困、低保等困难老人兜底(dǐ)保障(zhàng)制度，惠及所有特困、低保失能老年人。截至2023年年底，全国2000多万名低收(shōu)入老(lǎo)年人(rén)被纳入社会救助(zhù)范围(wéi)，366.9万名(míng)特困老年人照护服务需(xū)求得到有效保障。在(zài)公(gōng)办养老(lǎo)机构对特(tè)困失能老年人实现愿住尽住(zhù)的(de)基础上，2023年，民政部、财政(zhèng)部出台中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务政策，将保障范围扩(kuò)大到经济困难家庭失(shī)能老年人。民政部会同(tóng)财政部全面建立经济困难失能老年人(rén)补贴制度，涉(shè)及4000多万名老年人(rén)。从2016年起(qǐ)，我国启动长期护理保险制度试点，2020年进一步(bù)扩大(dà)试点范围(wéi)。截至2023年年底，长期护理保险制度试点覆(fù)盖49个城市、1.8亿参保人，累计有236万(wàn)人享受(shòu)待遇(yù)。2023年5月(yuè)，启动人寿保险与长期护(hù)理保险责任转换业务(wù)试点，支持被保险人在失能时提(tí)前(qián)获得保险金给付，用于护理费支(zhī)出。

3、在队(duì)伍建设方面。教育部在《职(zhí)业教育专业目(mù)录(lù)》中设置医养照护与管理等15个专业，开(kāi)展学历教育，指导普通高校、职业学校加大(dà)继续教育力度，面向(xiàng)老(lǎo)年人照护方面(miàn)的从业人员开展各类培训。人社部指导技(jì)工院校开设健康与社会照护等专业(yè)，提高(gāo)技能人才培训质量(liàng)。国家卫生健(jiàn)康委推动将老年医学科和医养(yǎng)结合机构医护人员(yuán)纳入中央财政卫生健(jiàn)康紧缺人才培(péi)训项目，实(shí)施医养结合人(rén)才能(néng)力提升培训项目，开展(zhǎn)线上线下培训。民政部、国家发展改革委、全国(guó)老龄办等12部门2023年12月印发《关于加强养老服(fú)务(wù)人(rén)才队伍建设的意见(jiàn)》，着力打造一支规(guī)模(mó)适度、结构(gòu)合理、德技兼备(bèi)的养老护理员等(děng)人才队伍，为失能(néng)老年(nián)人(rén)照护工作提(tí)供支撑。各地出台多种多样激励(lì)政策，对从事失(shī)能老年人照护服务且符合(hé)一定条件(jiàn)的(de)人员给予(yǔ)现金(jīn)补贴，为(wèi)稳定养老服务人才(cái)队伍发挥了(le)重要作用。

总之，我国失能老年(nián)人照护工(gōng)作已经走过千山万水，毫无疑问，仍然需要继续跋山涉水。我国人口老龄化进程(chéng)加快的现实和失能老年人不断增多的大趋(qū)势，要求我们在既有工作的(de)基础上(shàng)进一步聚焦“失能老(lǎo)济安金信｜让失能老年人老有所养！年人照护(hù)”，加快(kuài)形(xíng)成共识，以“小切口”促进解决民生“大关切”，这是(shì)这次全国(guó)人大常委(wěi)会听取和(hé)审议国务院专题工(gōng)作报告释放出的重要信息。截至(zhì)2023年年底，我国60岁(suì)以上老年人已达2.97亿，占(zhàn)总人口的21%。预计2035年前后，老年人口将高达4亿，我国由此将(jiāng)进入重度老龄化阶段，在2050年前后我国老年人口将达到(dào)峰值的5亿以上。令人瞩目的是，在快速老龄化(huà)的(de)过程中，失能老年人的占比也将逐年攀升(shēng)、总(zǒng)量巨大。第五次中国城乡老年人(rén)生活状(zhuàng)况抽样显示，目前我国失能老年人约3500万(wàn)，占全体老年人(rén)的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，而(ér)到2050年(nián)将高达5800万。如此快速的老龄化，如此规模庞大的老年人口，特别是(shì)逐(zhú)年攀(pān)升、绝对数量(liàng)惊人的失能老年人(rén)群，已(yǐ)经成为我们(men)想问(wèn)题、作决策、办事情(qíng)所不能忽视的重(zhòng)要国情。按(àn)照我国建成社会主义(yì)现代化国(guó)家“两(liǎng)步走(zǒu)”的战略部署（到2035年基本实现(xiàn)现代化，到2050年全面建成社会主(zhǔ)义现代化强国），我国现代化国家的建设过程、我国社会主义现代化强国的全面建(jiàn)成，就是在老年人口(kǒu)不断增加、失能老年人数量不断攀升的过程中进(jìn)行的(de)，这(zhè)是中国正在经历且必须面对(duì)的重大挑战。

迎接挑战、破解失能老年(nián)人照护(hù)难题，应对超大规模照护服务需求，事关国家发展大局，事关亿万百姓(xìng)福(fú)祉。作为失(shī)能老年人(rén)数量最多的国家(jiā)，我们要贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步(bù)提高政治站位(wèi)，坚持以人民为中心的发展思想，从推进国家治理体系和治理能力现(xiàn)代化的高(gāo)度，从(cóng)建设中(zhōng)国式现代化、开创(chuàng)人类(lèi)文明新(xīn)形态的高度，在我国人口进入重(zhòng)度老龄化阶段之前这一重要时期，在(zài)已(yǐ)有成就的基础上，坚定不移地把(bǎ)对失能老(lǎo)年(nián)人照护作为养老服(fú)务工作的重中之重，把满足失能老年(nián)人照护需(xū)求作为积极应对人口(kǒu)老龄化战略的关键策(cè)略，充分发挥中国独(dú)特优势，认真总结本(běn)土经(jīng)验，科学借鉴国外经验，积极探索适合我国国情的低成(chéng)本、可持续的办法，推动失能(néng)老年人照护工作不断迈上新台阶，为(wèi)破解大规(guī)模(mó)失能(néng)老年人照护这一世界级难题提供中国经验、中国方(fāng)案。

二(èr)、做好失(shī)能照护工作的五个重要问题

继续做好失能老(lǎo)年(nián)人(rén)照护是个系统工程(chéng)，建议紧(jǐn)紧围绕照护谁、在哪里照护、谁来照护、如何照护、如何保障照护这五个重要(yào)问题进行总体谋划、协同发力、系统集成(chéng)，取(qǔ)得新的更大成效。

1、关于“照护谁”。这个问题(tí)的关键是要统一标准、摸清底(dǐ)数、动态调整。目前，民政、卫健、医(yī)保等部门均出台了各自的失能(néng)或护理需求评(píng)估标准，开展长期护理保险制度(dù)试(shì)点的城市也有各自的评(píng)估标准，但各方对“失能”“长期(qī)失能”等概念的(de)理(lǐ)解和把握存在差异。标准不一的直接后果就是统计口径不同(tóng)，导致无法掌握有(yǒu)效(xiào)的(de)底数，影响政策制定(dìng)的精准性，不利于失能老年人照护工作的健康有序开(kāi)展。要充分发挥全国老龄工作委员会的(de)综合(hé)协调(diào)、督促指导、组织推进等(děng)方(fāng)面(miàn)的职能作用，在国家层面总结实践经验，进一步(bù)完善统一的老年人能力评估标准，实现(xiàn)民政、卫健、医保(bǎo)等部门(mén)的数(shù)据统合，建立全国统(tǒng)一的失能老年人(rén)数据库，定期调查统计失能老年人底(dǐ)数和照(zhào)护服务(wù)需求，动态(tài)完善轻度、中度、重度各个阶段(duàn)失能老年人的数据和服务需求，为行业发展、机构队(duì)伍建设、资源配(pèi)置投入、行政监督管理等提供科学依(yī)据(jù)。

2、关于“在哪里照护”。这个问题的关键是，要打造高质量的居家、社区、机构协调畅通的服务设施体系。要规(guī)范(fàn)家(jiā)庭养老床位服务合约，明确服务范围，维护家庭养老(lǎo)床位服务安全底线。积极推广家庭适老化(huà)改造、“喘息服务”、探访关(guān)爱等有效经验，大力(lì)推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务(wù)进家庭，为健(jiàn)康老年人居家养老和失(shī)能、半失能老年人居家照护创(chuàng)造条件。鼓励发展就近就便的(de)社区(qū)嵌(qiàn)入式养老(lǎo)服务机(jī)构，对建(jiàn)设普通型床位或护理型(xíng)床位、收住自(zì)理老人或失能老人的社区养(yǎng)老服务机构，实行差异化补贴，提升其对失能老年人的照护(hù)能力(lì)。充分发挥公办养老机构的托(tuō)底和支撑作用，鼓励公办敬(jìng)老院、社会福利中(zhōng)心等低偿收住民政救助对象以外的失能老年人，提高运(yùn)营效益(yì)，增强护理功能；对公建民营、民办公助的养老机构，合理确定指导价格，使更多失能老年(nián)人家庭获得服务。引导社会资本进入养老产业，支持社会力量建设医、养、康、护多种业态融合的养老机构，为有条件入住的失(shī)能老年人提供更加专业化的照(zhào)护服务。因地制宜加大农村幸(xìng)福院、农村日间照料中心等互(hù)助养老设施建设力度，形(xíng)成“乡镇有院(yuàn)（所）、村庄有站(zhàn)（点）”的设施网络。

3、关于“谁来照护”。这个问题(tí)的关键是，要建立一支(zhī)规模(mó)宏大、结构合理、服务到位(wèi)、人员稳定、服务水平不断提升的照护人才队伍。要推广健(jiàn)康(kāng)老龄化和全生命周期健(jiàn)康理念，引导公众树立个人(rén)是自己健康第一责任人的意(yì)识，学习健康(kāng)知识，做好个人健康管理(lǐ)，积极预防过早失能，延长老(lǎo)年人预期健康寿命。开展家庭照护(hù)者培训，督促家庭成员履行赡养和照护义务，发挥家庭成员的亲情照顾作用。健全相关制(zhì)度，调动(dòng)村医、社区医院医生上门服务的(de)积(jī)极性。支持医疗机构(gòu)以派员巡诊、坐(zuò)诊或通过互联网医疗(liáo)等方式(shì)，为在机构或社区接(jiē)受照护的失能老年人(rén)提供医疗服务。利用基层网格(gé)化治理的资源，开展老年人能力初筛(shāi)以(yǐ)及失能老年人(rén)动态发现等基础性工(gōng)作。组织乡(xiāng)镇（街道）包村干部、包组(zǔ)干部、下沉(chén)党员干部、驻(zhù)村工作队、社区工作者等开展探访关(guān)爱工作。支持人口老龄(líng)化程度高(gāo)、养老服务人员供(gōng)给不足的地区与劳务输出大省开展劳务协作，促(cù)进养老服务人(rén)才(cái)资源跨地区有序流动。完善高(gāo)等院校、职业院校、家政学校、卫生学(xué)校养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训(xùn)力度。同时，要大力发展适老(lǎo)化人(rén)工(gōng)智能(néng)技术，推广照(zhào)护(hù)机器人、脑机接口、人工智能等适老化(huà)高科技产品的(de)研发应(yīng)用(yòng)，为老年人(rén)视力、听力、记(jì)忆力、运(yùn)动力等功能退化缺损提供智能科技代偿，进而代替人工照护，弥补(bǔ)照护人员缺口。

4、关于“如何照护”。这个问(wèn)题的关(guān)键是，要推动医(yī)养深(shēn)度融合。实践表(biǎo)明，生活(huó)照料和医疗护理对于失能老年人来(lái)说缺一不可。民政、卫健、医保等部门要在医养结合工作中协调联动，打(dǎ)通(tōng)政(zhèng)策壁垒，推动医养融(róng)合发展(zhǎn)。在“养办医”方面，要支持养老机构设置医疗机构(gòu)，完善养老机构内设医疗机构医务人员的职称评定(dìng)办法以及医务人员多点执业的激励(lì)机制，将养老机构(gòu)内设医(yī)疗机构及时纳入医(yī)保定点范围。在“医办养”方面，要出台(tái)政策(cè)鼓励医疗机构提供养老(lǎo)服务，探索将护理院等接续(xù)性医疗机构纳入基本医保政策范围，并实行护理院等级评审制(zhì)度(dù)，促进护理(lǐ)院(yuàn)健康发展。在(zài)“医(yī)养签约”方面，要(yào)将(jiāng)家庭养老床位、家庭病床、家(jiā)庭医(yī)生签约等资源整合共享，做实养老机构与医疗机构(gòu)签约合作，细化签约服(fú)务内容、服(fú)务频次，为失能老(lǎo)年人提供(gōng)基本医(yī)疗、慢病用药、康复护理等服务保障，切实提升医养结合实效。

5、关于“如何保障照护”。这个问题的关键是要加强顶层设计，健全完善失(shī)能老年人照护的经费保障机制。完善基本(běn)养老服务体系建设，推动符合条件的照护项目纳入基本养老(lǎo)服务清单。持续探索(suǒ)中央财政支持经(jīng)济困(kùn)难(nán)失能老年人集中照护服务工作，适时研究扩大保障对象。充分考虑不(bù)同地区经济社会发展的差距以及人口流动带来(lái)的(de)养老(lǎo)负(fù)担差异等因素，加大中央(yāng)层面对失能老年(nián)人照(zhào)护保障的(de)统筹力度，针对不同地(dì)区采(cǎi)取差(chà)别化政策。将失能老年人照护服务体系建(jiàn)设纳入(rù)地方政府经济社会发展规划，强化考评监督(dū)，层层抓好落实。加快建立长期护理(lǐ)保险制度，在保(bǎo)障(zhàng)对象、筹资机制、评估标准、待遇支付、管理(lǐ)运行(xíng)等方面作出统筹安排。加强长期护理(lǐ)保险制度(dù)与长期照护(hù)服务体系有机衔接、协(xié)同发(fā)展，推(tuī)动长期护理保险(xiǎn)与既有(yǒu)的福利、救助等(děng)制度相衔接，加快发展商业长期护理保险，丰富长期照护的资金来(lái)源，促进(jìn)资(zī)金的集(jí)约利用。要正视农村地(dì)区失能老年人绝对数(shù)量(liàng)比城市大、支付能力弱、家庭照护能力严重弱化且社(shè)会化照护资源匮(kuì)乏(fá)、基(jī)本公共服务基础(chǔ)薄弱且投入依(yī)旧不足的现实，结(jié)合乡村振兴、新型城镇化等战略(lüè)的实施，系统谋划(huà)农村地区失能老年人照护问题的解决方(fāng)案。

一(yī)个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸(xìng)福(fú)不幸福(fú)。对失能老年人的照护，考验着社会治(zhì)理现代(dài)化的精度，也体现着社会的温度。让我们始终(zhōng)坚持(chí)以习近平新时代中国特色社会(济安金信｜让失能老年人老有所养！huì)主义思想(xiǎng)为指导，认(rèn)真学习贯彻习近平总书记关于养老服务(wù)工作的重要论述精神(shén)，以求真务实的举措，不断加强和改(gǎi)进失能老(lǎo)年人照护工作(zuò)，加快推进中国特色养老服务体系成(chéng)熟定型，在(zài)推进中国式现代化的历史进程中，让每一位老年人都能安享幸(xìng)福(fú)晚年，让每(měi)一位失能老年人都能获得更高水平(píng)的照(zhào)护，老有所养，老(lǎo)有所乐。

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（转自：济安(ān)养老金研究）